נדחתה עתירה כנגד אופן תקצוב השעות בביה"ס ברשתות החינוך העצמאי ומעין החינוך התורני

השופטת  ד' ברלינר:

           בתאריך 1.6.03 הפיץ מנכ"ל משרד החינוך חוזר ובו הנחיות באשר לתקצוב שעות בבתי ספר. החוזר מתייחס לבתי הספר הרשמיים, לבתי הספר המוכרים שאינם רשמיים וכן, ובנפרד לתקצוב השעות בבתי הספר ברשת החינוך העצמאי וברשת מעין החינוך התורני.

           באשר לשניים אלה, נאמר בחוזר: "תקצוב השעות בבתי הספר ברשת החינוך העצמאי וברשת מעין החינוך התורני יהיה סך כל תקציבי השעות המוענקים לילדים הבאים בשעריהם בתנאי שיקיימו מדיניות רישום אינטגרטיבית. בבתי ספר בשתי הרשתות האלה שלא יקיימו מדיניות רישום אינטגרטיבית יהיה התקציב 90% מסך כל תקציבי השעות לתלמידים הבאים בשעריהם".

           האם הסדר זה מפלה לטובה לעניין תקצוב השעות את תלמידי שתי הרשתות הנ"ל, (להלן: הרשתות, או רשתות החינוך) והאם הוא מהווה ישום נכון של סעיף 3א(ט) ו-3א(י) לחוק יסודות התקציב התשמ"ה-1985 (להלן: חוק יסודות התקציב). זהו עניינה של העתירה שבפנינו.

1. מוסדות חינוך בישראל - מושכלות יסוד על קצה המזלג

           כל ילד בישראל בין הגילאים 15-3 זכאי ללמוד וחייב ללמוד, כאשר בהוצאות חינוכו נושאת המדינה. (החלוקה בין משרד החינוך לרשויות המקומיות באשר להוצאות אינה רלוונטית לענייננו). החיקוק הבסיסי, שהסדיר נושא זה היה חוק לימוד חובה תש"ט-1949, שימיו, כפי שניתן לראות משמו, כמעט כימיה של המדינה (להלן: חוק לימוד חובה). חוק לימוד חובה הבחין בין מוסדות חינוך רשמיים למוסדות חינוך מוכרים שאינם רשמיים (ראה סעיף 1 לחוק וכן בג"צ 8437/99 רשת גני חב"ד בארץ הקודש נ' שר החינוך, פ"ד נד(3) 69) (להלן: גני חב"ד). חיקוק מאוחר יותר - חוק חינוך ממלכתי תשי"ג-1953, (להלן: חוק חינוך ממלכתי), הבחין בין מוסד חינוך ממלכתי, למוסד חינוך ממלכתי דתי כאשר שניהם יחד מהווים את מוסדות החינוך הרשמיים.

           לצידם של אלה מתקיימים מוסדות חינוך חילופיים, הם מוסדות החינוך המוכרים הלא רשמיים. קיומם של אלה נותן ביטוי להכרה בזכותם של הורים להקים או לבחור לילדיהם מסגרות לימוד אחרות, ובלבד שגם מסגרות אלה תהיינה מפוקחות על-ידי המדינה ברמה מסוימת, הן באשר לתוכניות הלימוד והן באשר לתנאים הנלווים.

           בסעיף 11 לחוק חינוך ממלכתי הוסמך שר החינוך "לקבוע בתקנות סדרים ותנאים להכרזת מוסדות לא רשמיים כמוסדות חינוך מוכרים, להנהגת תוכנית היסוד בהם להנהלתם לפיקוח עליהם ולתמיכת המדינה בתקציביהם אם השר יחליט על התמיכה ובמידה שיחליט" .

           התקנות אכן הותקנו - תקנות חינוך ממלכתי מוסדות מוכרים התשי"ג-1953 (להלן: תקנות החינוך).

           לעניין המימון ההבחנה היא ברורה וחדה: "...שאלה זכאים למימון מלא מתקציב המדינה ואלה אינם זכאים למימון מכוח חוק" (פרשת גני חב"ד, פיסקה 15). כפי שנקבע באותו עניין - הבחנה זו היא הבחנה שאין עמה הפליה.

           הבחנה בסיסית זו - אינה נושא הדיון שבפנינו, אם כי כנתון מסגרת - יש לה השלכה.

           חיקוק נוסף שמשלים את שני החיקוקים הנ"ל הוא חוק פיקוח על בתי ספר התשכ"ט-1969 (להלן: חוק הפיקוח) אשר כפי שניתן להבין משמו - מסדיר את נושא הפיקוח.

2. הסוגיה שבפנינו - המתווה הנורמטיבי

           על פני הדברים, לחיקוקים שהוזכרו עד כה חוק לימוד חובה, חוק חינוך ממלכתי וחוק הפיקוח זיקה ברורה להסדרת נושא תקצוב שעות חינוך, וניתן היה לצפות שכל הסדר ספציפי - יהיה מכוחם, ויתבסס עליהם. במיוחד נכונים הדברים לגבי סעיף 11 לחוק לימוד חובה שצוטט לעיל. זהו הסעיף "המכונן" לעניין תמיכת המדינה בתקצוב מוסדות חינוך לא מוכרים כדוגמת הרשתות, ומכאן ואילך החקיקה צריכה היתה להצטמצם לחקיקת משנה, שתתייחס לכל הנושאים המנויים בו לרבות התמיכה בתקצוב.

           למרבית הפלא, החיקוק שמכוחו בא לעולם חוזר המנכ"ל, איננו אחד מהחוקים הנ"ל ולכאורה, אין לו ולא כלום עם חינוך. לא החינוך עמד לנגד עיניו של המחוקק, שעה שיצר את ההסדרים הנוגעים לשתי הרשתות, אלא הסדרת נושא הוצאות הממשלה לצורך תמיכה במוסדות ציבור בישראל.

           סעיף החוק שמדובר בו הוא סעיף 3א לחוק יסודות התקציב, ובתוך סעיף זה - סעיפי משנה 3א(ט) ו-3א(י) (להלן: הסעיפים שבמחלוקת).       

           עד שאנו באים לבחון ספציפית את הסעיפים הערה מקדמית:

           הסביבה החקיקתית, או ליתר דיוק העדר שכנות חקיקתית, העובדה שאין מדובר בסעיף המצוי בתוך אחד החוקים "היעודיים" שפורטו לעיל - היא כמובן משמעותית.

           קל יותר להבין איך נוצר הסדר חריג, כאשר על פניו, הוא אינו חלק מההסדרים הקיימים. לא ברור כלל אם לנגד עיני המחוקק עמדו החוקים היעודיים, והדעת נותנת כי לא נעשה מאמץ של ממש ליצור מתאם ורצף בין חוקים אלה לסעיפים שבמחלוקת. בין היתר הפנתה העותרת לבג"צ 58/68 שליט נ' שר הפנים, פד"י כג(2) 477 בעמ' 513 שם נאמר: